去年年末到今年年初，我國出臺了一系列關于PPP的文件，對PPP模式的推廣和項目落實做出了明確指導。財政部日前也印發《政府購買服務管理辦法（暫行）》（以下簡稱“《辦法》”）。兩者之間是否有相通之處，能否借鑒PPP理念推進政府購買環境服務？

同時，從細節規定來看，《辦法》的一大亮點在于國家層面首次明確將環境治理納入政府購買服務治理目錄范圍。從環境治理、生態修復的環境服務產業方面看，哪些服務可以納入政府購買范圍，市場是否有探索？落實政策還要做哪些工作？記者對此專訪了濟邦咨詢公司經理丁麗。

政府購買環境服務不宜套用傳統流程

可以借鑒PPP思維和理念，風險更低、收益更高

中國環境報：將環境治理服務納入政府購買范圍，與傳統的政府購買服務有何不同？這將為環境服務相關產業發展帶來什么樣的影響？應該以什么樣的思路推進落實？

丁麗：《辦法》明確將環境治理納入政府購買服務治理目錄范圍，釋放了一個信號，意味著未來社會資本將有更多機會進入大環境服務市場，環境服務產業將迎來新一輪發展利好。

此前，業界對環境保護部起草的《關于政府購買環境公共服務的指導意見》期待已久，卻遲遲未見其落地。此次《辦法》出臺也算是對產業政策的期待情緒的暫時緩解。

政府購買環境服務并不適宜套用傳統的政府購買服務的流程，但也不能因此就質疑環境治理服務納入政府購買范圍的可行性。轉換思路，PPP模式或將是政府購買環境服務（不包括上游如環境規劃服務和下游如環境服務評估等服務）的理性選擇。

第一，政府購買環境服務與環境類PPP項目之間具有相同的立足點。政府購買環境服務是一種公共服務的非傳統供給模式，在這種模式下，政府由直接服務生產者轉變為間接供給者、參與者和監管者。

同樣，PPP模式旨在利用市場機制合理分配風險，提高公共產品和服務的供給數量、質量和效率，其實質是公共產品和服務的一種替代性創新供給方式。具體到環境領域，PPP模式的應用同樣是環境服務的一種創新供給方式。

第二，政府購買環境服務與環境類PPP項目間有內在相通之處，政府購買環境服務可以采用PPP思維進行。無論是現行政府購買公共服務遵循的《采購法》相關規定所包含的法律精神，還是政府購買公共服務改革和發展方向，均與PPP理念、特征及實際操作要求高度一致。

另外，在參與方間的關系，以及風險分擔和利益共享的交易結構設計上，政府購買環境服務都可以在合同設計時借鑒PPP的理念和思維。

中國環境報：PPP模式的核心是“風險共擔、利益共享”，是否同樣體現于借鑒PPP理念的政府購買環境服務中？

丁麗：實施PPP思維下的政府購買環境服務有很多優勢，也有望“超額”收益。

在環境綜合治理服務中所包含的子服務類別較多，具體內容十分復雜。以河道綜合治理項目為例，可能包括的內容有：河道清淤、水面撈污、水體修復、污水處理、沿河景觀、信息監控等。

實施PPP思維下的政府購買環境服務有以下優勢：第一，由一家具備綜合實力的優秀綜合環境服務商替代若干家分散的環境服務商為政府提供環境治理服務，顯然財政資金和社會資源的使用將更為集約。

第二，以PPP思維實施政府購買環境服務有助于購買項目的風險優化。政府方在明確投資回報機制的同時，可以將絕大部分核心風險轉移給更有能力管控它的社會資本方，從而切實降低風險發生的概率，減輕風險帶來的損失。

第三，以PPP思維實施政府購買環境服務，通過強化對承接主體的激勵約束機制設計，有助于進一步提高環境服務的質量和效率。

環境規劃、調查、檢測、監測也可交給市場

購買范圍包括環境服務、環境技術性服務及政府履職所需的環境類輔助服務，地方實踐已開始覆蓋產業“全鏈條”

中國環境報：政府購買環境服務應該包括哪些內容，目前已經有哪些進行了實踐？

丁麗：狹義的環境治理實踐僅是廣義環境服務產業生產鏈條上的核心“鏈環”，其正常運轉離不開環境規劃、環境調查、環境統計分析、環境檢驗檢測和環境監測等技術性服務，也離不開環境戰略和政策研究、環境規劃編制、環境標準評價指標制定、環境宣傳教育等政府履職所需輔助性事項。因此，政府購買環境服務的范圍理應包括環境服務、環境技術性服務以及政府履職所需的環境類輔助服務。

從實踐角度來看，目前國內天津、江西、四川、山東、廣西等地均已展開政府購買環境服務的嘗試，購買范圍覆蓋大環境服務產業鏈的“全鏈條”，包括上游的環境戰略和政策研究、環境規劃編制、環境標準評價指標制定、環境宣傳教育，中游的環境治理、生態修復服務以及下游的環境監測、績效評價以及資源節約環境保護科技成果推廣等。

整體來看，各地的實踐已經涵蓋了《辦法》中規定購買服務范圍的基本公共服務、技術性服務和政府履職所需輔助性事項等3種服務類型。

地方實踐還需細化政策

應根據地區財力、服務需求等因素制定和動態調整環境類服務政府購買清單

中國環境報：《辦法》對于交給市場的具體環境服務事項是否明確，哪些細分行業的環境服務市場已經趨于成熟？

丁麗：對于可以購買的具體環境服務事項，無論《辦法》還是各地政府的購買指導目錄均未做進一步闡述。對此，仍需結合《辦法》對采購內容的規定來分析問題。

《辦法》規定，政府購買服務的內容為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務事項。

當前，國內環境治理產業可大體分為涉水環境服務、固廢處置服務、大氣治理服務、土壤修復（復墾）服務。

上述環境治理服務范圍，除工業煙氣治理（如脫硫脫硝）逐漸走上規范的環境第三方治理之路，其他基本上都可以納入政府購買環境服務的范圍。

在可納入政府購買環境服務范圍的環境服務中，除自然空氣環境修復服務之外，其他各類環境服務市場均已成熟或開始趨于成熟，市場供給效率與專業性較傳統的政府供給方式也均顯優勢。此類環境服務社會力量能夠承擔得起，且適合采取市場化方式提供。

中國環境報：《辦法》對政府購買環境服務給出了方向，下一步應如何細化工作？

丁麗：《辦法》給環境相關產業市場描繪了一幅市場“藍圖”。然而，“藍圖”不能與市場中的現實情況直接畫等號，政府購買環境服務仍長路漫漫。

在國家層面上，應盡快出臺政府購買環境服務的相關指導意見，并制定政府購買環境服務實施細則。

因為環境服務業往往工程地域覆蓋范圍廣、項目投資金額較高、服務內容復雜多樣、技術要求較高、成效考察周期較長，且不宜側重服務報價。從項目的經濟性和風險防范角度出發，均并不適合采取短期的、多次的、反復的政府購買。

因此，對于環境綜合治理類服務，政府如何進行創新性購買，比如是否在購買方式、程序、預算安排、監管機制和績效考核等方面有所創新，應通過制定實施細則等類似途徑予以明確。

在各地實踐中，應該根據地區財力、地區環境服務需求以及環境服務需求與其他民生類服務需求的平衡要求等因素，可制定和動態調整本地區環境類服務的政府購買清單。

首先，要根據地方政府財政資金的實際情況來決定購買環境服務項目，重點考慮環境服務需求和購買財力是否具備。

其次，根據本地區的實際情況，如財政實力雄厚，則購買環境服務的范圍可以更廣一些，還可以將環境技術性服務和政府履職所需的環境行業管理等輔助性事項納入政府購買環境服務的范圍；如財政緊張，則購買環境服務的范圍亦可以適當收窄。

總之，政府購買環境服務計劃應分步實施，而非一次性“打包”購買。

本文來自《中國環境報》第09版：產業周刊