4月16日，國務(wù)院正式發(fā)布《水污染防治行動計劃》（簡稱“水十條”），將實施最嚴(yán)格的源頭保護(hù)和生態(tài)修復(fù)制度，節(jié)約保護(hù)水資源，全力保障水生態(tài)安全。“水十條”提出，到2020年，長江、黃河等七大重點流域水質(zhì)優(yōu)良比例總體達(dá)到70%以上，地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)。到2030年，全國七大重點流域水質(zhì)優(yōu)良比例總體達(dá)到75%以上，城市建成區(qū)黑臭水體得到消除，城市集中式飲用水水源水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類比例總體為95%左右。到本世紀(jì)中葉，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善、生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)良性循環(huán)。這是令人欣慰的目標(biāo)，也是一項十分艱巨的任務(wù)。

水污染防治是我國新時期發(fā)展中一件刻不容緩的大事。改革開放以來，我國水污染現(xiàn)象日益凸顯，從1995年至今突發(fā)水環(huán)境事件1.1萬起，平均每天1.5起。我國地表水已有近1/10失去使用功能；1/4的重點湖庫呈高營養(yǎng)狀態(tài)；地下水水質(zhì)監(jiān)測點中，較差的逾6成，極差的近1/6；全國9個重要海灣中，6個水質(zhì)為差或極差。

我國水資源總量也在連年下降。1950—1999年，我國水資源總量的年統(tǒng)計平均值為27950億m3。但近15年，年均水資源總量已下降為26800億m3。人均水資源量下降趨勢更為明顯，2000年至2014年的平均值已達(dá)1990m3/人，進(jìn)入中等缺水國家行列。

這種狀況嚴(yán)重影響了人民生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，給子孫后代留下了隱患，亟須采取堅決有力的措施科學(xué)治理、嚴(yán)格保護(hù)。

制定科學(xué)的水情考量標(biāo)準(zhǔn)

要掌握真實的水情，需要有科學(xué)的考量標(biāo)準(zhǔn)。

1992年，筆者在聯(lián)合國教科文組織科技部門任高技術(shù)與環(huán)境顧問，主持制定了水資源與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，被美、法和越南等多國引用。

以前聯(lián)合國教科文組織只有以人均1700m3為缺水線的粗標(biāo)準(zhǔn)。為制定水資源與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，我們組織力量遍查聯(lián)合國110國、302個地區(qū)的水資料，經(jīng)整理分析，取統(tǒng)計平均值得出了具體標(biāo)準(zhǔn)：人均水資源量在3000m3以上為豐水；2000m3—3000m3為輕度缺水；1000m3—2000m3為中度缺水；500m3—1000m3為重度缺水；低于500m3為極度缺水；人均水資源量300m3左右為維系可持續(xù)發(fā)展的最低標(biāo)準(zhǔn)。

事實證明，這一標(biāo)準(zhǔn)符合世界大部分國家和地區(qū)的實際情況。從目前看來，除6個豐水國家外，到2050年其他國家人均水資源量將低于3000m3，即世界大部分地區(qū)將由豐水進(jìn)入缺水狀態(tài)。

針對世界嚴(yán)重缺水地區(qū)不斷增加，我們定出了300m3/人的維系可持續(xù)發(fā)展最低標(biāo)準(zhǔn)，對跨流域調(diào)水與缺水移民有十分重要的參考價值。

考慮到上述標(biāo)準(zhǔn)只是生活與生產(chǎn)的需水標(biāo)準(zhǔn)，如沙漠綠洲地曠人稀，人均水資源量可能很大，但水生態(tài)系統(tǒng)惡劣而脆弱，同樣難以保障可持續(xù)發(fā)展，我們同時確立了“生態(tài)水”的概念，建立了地表徑流深的水生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)（見附表）。

水資源、水環(huán)境和水生態(tài)是水的三大子系統(tǒng)，是一個統(tǒng)一體，不可分割。沒有水資源就無所謂水環(huán)境，沒有好的水生態(tài)系統(tǒng)就不可能有好的水資源（量）和好的水環(huán)境（質(zhì)），過去的認(rèn)識誤區(qū)就在于分割了這一共同體，形成了“九龍治水”的不利局面。

有了對實際情況的科學(xué)認(rèn)識，還必須有理論指導(dǎo)。筆者自1985年起持續(xù)進(jìn)行實地調(diào)查和理論研究，創(chuàng)立和完善了水資源總量控制工程管理動態(tài)平衡模型。

該模型的主旨是在流域內(nèi)對水資源實行總量控制，達(dá)到量與質(zhì)供需動平衡狀態(tài)，從而以水資源的可持續(xù)利用保障可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)水資源循環(huán)的規(guī)律，總量控制以年為時間單元，有模型如下：

水資源總需求WD=水資源總供給WS

其中水資源總需求WD包括：生活用水Dl、生產(chǎn)用水Dp和生態(tài)用水De，WD=Dl+Dp+De。

水資源總供給WS包括：地表水Wg、地下水Wu和再生水Wr，WS=Wg+Wu+Wr。

Dl+Dp+De=Wg+Wu+Wr

這一模型將傳統(tǒng)的“以需定供”工程思維方式改為“以供定需”，通過工程建設(shè)與運行管理在流域范圍內(nèi)實施雙向調(diào)節(jié)，維系生活用水、生產(chǎn)用水和生態(tài)用水“三生”需求與地表水、地下水和再生水“三源”供應(yīng)之間的動態(tài)平衡。這一平衡不是靜止的平衡，而是動態(tài)的平衡；不是算術(shù)的平衡，而是函數(shù)的平衡；不僅是數(shù)量的平衡，也包含質(zhì)量的平衡。這樣才能科學(xué)、全面地分析，達(dá)到人與自然和諧，才能保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展、各種用水與水生態(tài)系統(tǒng)安全。

依據(jù)水文學(xué)和生態(tài)學(xué)，水資源的分布及其所支撐的生態(tài)系統(tǒng)是以流域為單元的，因此人與自然和諧的水資源利用系統(tǒng)應(yīng)與流域相吻合，即以流域為模型系統(tǒng)分析的邊界。這一模型不僅是水資源供需平衡的保障，也是水污染治理的依據(jù)。

守好三條“控制紅線”是節(jié)水關(guān)鍵

節(jié)水是水污染防治的關(guān)鍵所在。節(jié)水可從兩個方面防治水污染：凈水增多可增加水的自凈能力，增加水環(huán)境容量；少用水便可減少污染物排放。因此，水環(huán)境防治的前提是控制用水。不認(rèn)識“節(jié)水優(yōu)先”，只強(qiáng)調(diào)大建污水處理廠是理論與措施的誤區(qū)。

要切實節(jié)水，關(guān)鍵是要守好三條“控制紅線”。

水資源開發(fā)利用控制紅線

確立我國水資源開發(fā)利用控制紅線，其基本指導(dǎo)思想是充分考慮水資源的承載能力。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，世界人均水資源使用量約為550m3/人。我國目前人均水資源使用量為440m3/人，水利部提出到2020年將水資源使用總量控制在6700億m3，即約465m3/人，比目前世界平均水平低15%。鑒于我國屆時已成為中度缺水國家，低于世界平均水平是必要的。

從水資源總量來看，我國60年平均水資源量為27700萬億m3，據(jù)聯(lián)合國教科文組織研究，取用水量應(yīng)在水資源總量的25%以下，才不會對生態(tài)系統(tǒng)有較大影響。預(yù)計我國2020年取用水量相當(dāng)于總量的24.2%，已經(jīng)達(dá)到水的可取用極限。所以，水利部提出的2020年水資源開發(fā)利用控制紅線是科學(xué)且符合我國實際的，必須牢牢守住。

用水效率控制紅線

確定用水效率控制紅線的指導(dǎo)思想是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，在資源利用方面實現(xiàn)人水和諧。這對處于依賴自然資源快速發(fā)展階段的中國十分重要。

2013年，世界每立方米水的平均產(chǎn)出水平是20.4美元，而我國2014年的平均水平是14.4美元，僅及世界平均水平的70%，目前仍在降低。如果2020年能把我國用水效率提高到世界平均水平，那么我國就完全能以6700億m3的用水使GDP再翻一番，此后用水將進(jìn)入不與GDP線性相關(guān)階段。這就要求我國自2015年起到2020年單位GDP水耗每年降低5%以上。要在循環(huán)經(jīng)濟(jì)概念的指引下，充分發(fā)揮市場配置水資源的作用，在各行各業(yè)都樹立萬元GDP用水遞減的概念，推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。

水功能區(qū)限制納污紅線

水功能區(qū)限制納污紅線的確立，基本指導(dǎo)思想是“人類活動與自然資源和諧”。

2011年，我國完成了水功能區(qū)的劃定工作。水功能區(qū)限制納污的依據(jù)是水域納污總量，即某年某一水域通過地表收納、地下水交換和水體內(nèi)源產(chǎn)生的廢污水總量。如2009年我國廢污水排放總量為768億噸，為我國水資源總量的2.9%，其自降解污凈比為1/34.7，一般水域地表水自降解能力約為1/40，即每年多排廢污水220億噸。要達(dá)到我國水域納污限制，以2009年為基準(zhǔn)，還要減少220億噸/年的廢污水排放，或?qū)?/span>440億噸廢污水進(jìn)行一級處理（經(jīng)處理后降解污凈比可達(dá)1/20）后達(dá)標(biāo)排放，即全國廢污水一級以上的總處理率應(yīng)達(dá)到60%以上。

貫徹“水十條”應(yīng)特別注意的突出問題

科學(xué)應(yīng)對當(dāng)前水生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢

水的“質(zhì)”與“量”是不可分的，水資源的過度開發(fā)利用是“水臟”的主要成因。目前，我國水域水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率僅為47.4%，問題嚴(yán)重。一方面，大量用水產(chǎn)生了大量的工業(yè)廢水、生活污水，污染了水環(huán)境；另一方面，過度用水又從水量上大大減弱了水生態(tài)系統(tǒng)的自凈能力，使河流斷流、湖泊萎縮、濕地干涸、地下水位下降，造成水生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化。因此，必須采取措施遏制水生態(tài)系統(tǒng)退化態(tài)勢。

調(diào)整水資源利用的宏觀戰(zhàn)略思路

實現(xiàn)用水總量控制除以供定需、嚴(yán)格管理、節(jié)水和再生水回用等政策以外，還應(yīng)考慮如下方面：

依據(jù)水資源整體布局調(diào)整糧食產(chǎn)地。由于我國水資源總量的80%以上在南方，中國歷史上多是“南糧北運”，充分利用了南方的水資源。目前我國60%的糧食由北方生產(chǎn)，南、北方噸糧產(chǎn)量用水大體相當(dāng)，而54%的農(nóng)業(yè)用水集中在僅占全國水資源總量20%的北方。在半干旱地區(qū)種糧，造成缺水；把牧業(yè)向北壓至貧瘠草原又造成過度放牧，這些都大大削弱了北方水資源的自凈能力。這種逆動只是近百年來的事，目前糧田北移的歷史原因已基本不存在，應(yīng)該以單位糧產(chǎn)取水為標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)業(yè)用水效率，促進(jìn)糧田逐步南歸。

調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在保證食物產(chǎn)量的前提下，以用水效率為標(biāo)準(zhǔn)改變農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和種植業(yè)的種植結(jié)構(gòu)；對采煤等工業(yè)用水大戶進(jìn)行煤層氣等技術(shù)改造，實現(xiàn)大量節(jié)水；依據(jù)當(dāng)?shù)厮Y源狀況調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

大力保護(hù)水資源地，尤其是大江大河源頭和飲用水水源地。具體措施為退耕還林、封山育林，造林要造混交林，保證土壤的蓄水能力，最大限度減少水土流失。

在明晰水權(quán)的基礎(chǔ)上實施水資源總量控制

對水資源進(jìn)行總量控制首先要明確水權(quán)（包括排污權(quán)），其分配要有法可依。要多學(xué)科綜合研究水權(quán)理論，結(jié)合我國實際確立水權(quán)配置原則，借鑒國外經(jīng)驗確定初始水權(quán)，并面向國際明確宣告中國原則。依水權(quán)—水價—水市場的思路建立和完善取、退水許可制度、水資源稅制、合理水價機(jī)制、水市場準(zhǔn)入制度和交易（包括排污權(quán)交易）規(guī)則等一系列法規(guī)，做到依法行政，依法“治水”。

科學(xué)制定水污染治理規(guī)劃

切實做好水資源管理、水環(huán)境治理和水生態(tài)修復(fù)規(guī)劃。在制定規(guī)劃之前，要進(jìn)行深入的、長期的實地調(diào)查，針對國家急需，因地制宜地制定規(guī)劃，并建立具有可操作性的核查機(jī)制。絕不能搞“規(guī)劃、規(guī)劃，墻上掛掛”這種不接地氣、百姓反感的形式主義。

建立規(guī)劃制定責(zé)任制促進(jìn)規(guī)劃實施

實際上，我國當(dāng)前已出臺一套水環(huán)境治理與水生態(tài)修復(fù)的相關(guān)規(guī)劃，基本覆蓋了地市一級。但因為科學(xué)的理論基礎(chǔ)、具體的實踐經(jīng)驗、深入的實地考察和認(rèn)真的工作作風(fēng)均不足，相當(dāng)多規(guī)劃被實際執(zhí)行者棄之高閣，起不到指導(dǎo)實際工作的作用。必須下大氣力改變。其中，最重要的是依法“明確和落實各方責(zé)任”并“強(qiáng)化公眾參與和社會監(jiān)督”，尤其是要明確規(guī)劃制定者的責(zé)任。各級規(guī)劃制定者負(fù)有重要責(zé)任，必須建立規(guī)劃制定責(zé)任制。應(yīng)當(dāng)參照國際慣例，建立專家（1/2來自非同行的相關(guān)學(xué)科）、具體實施的各級干部（1/3為基層，1/3為退休）和當(dāng)?shù)毓姶恚?/span>1/2為水污染受害者）各占1/3的規(guī)劃評審委員會。委員會擁有否決權(quán)，并與媒體合作，全程監(jiān)督規(guī)劃實施，要依據(jù)各地定期公布的水質(zhì)數(shù)據(jù)建立跟蹤記錄，隨時查找問題，直至最終對規(guī)劃實施效果作出評定。規(guī)劃本身存在問題的，應(yīng)依規(guī)、依法追究制定者的責(zé)任。

強(qiáng)化水環(huán)境治理的科學(xué)技術(shù)支撐

我國污水治理中偏重環(huán)境工程技術(shù)研究，而環(huán)境工程科學(xué)研究與形勢要求有差距。環(huán)境科學(xué)作為一門新興的交叉學(xué)科，是生態(tài)學(xué)、系統(tǒng)論、化學(xué)、生物學(xué)、水工學(xué)、水文學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)的融合。這種大系統(tǒng)分析與實證性極強(qiáng)的學(xué)科，對研究者提出了很高的要求。例如，需要有很強(qiáng)的英文閱讀能力了解世界情況；同時，在世界范圍內(nèi)幾乎沒有持續(xù)80年以上的系列生態(tài)記錄資料，所以研究者本人必須盡可能多地實地考察世界各類水環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)，才能對我國治水有所借鑒，不能閉門造車，也不能只靠參加國際會議來獲取資訊。同時，環(huán)境工程科學(xué)與環(huán)境工程技術(shù)有脫節(jié)現(xiàn)象，以我國適宜環(huán)境技術(shù)為主的研究方向不夠明確，使環(huán)境工程科學(xué)與環(huán)境規(guī)劃缺少支撐，不少突出問題難以解決。

建設(shè)一支高素質(zhì)的水利人才隊伍

要建立一支門類齊全、層次分明的水利人才隊伍。既要有水工、水污染治理技術(shù)專家，又要有學(xué)貫古今、熟悉水情、通曉治水歷史與現(xiàn)狀，并且對國外治水實踐與經(jīng)驗有所了解的專家；還要有兼通系統(tǒng)論、生態(tài)學(xué)、管理學(xué)、水文學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的復(fù)合型專家。同時，要有優(yōu)秀的水利管理人才，要懂水科學(xué)，了解水實際，對水利工作的具體事項進(jìn)行嚴(yán)格合理的科學(xué)管理。

總之，解決水環(huán)境問題，在科學(xué)上，需要學(xué)科交叉，不能各立學(xué)派；在管理上，應(yīng)該部門協(xié)調(diào)，不能九龍治水；在思路上，應(yīng)多維考慮，不能“單打一”。只要明確各方責(zé)任，依法行政，“水十條”的宏偉目標(biāo)一定能實現(xiàn)，中國的水污染治理也有望達(dá)到國際先進(jìn)水平。

（作者為瑞典皇家工程學(xué)院外籍院士，北京航空航天大學(xué)“藍(lán)天清水智庫”主任，原全國節(jié)水辦公室常務(wù)副主任、水利部水資源司司長，原聯(lián)合國教科文組織科技部門高技術(shù)與環(huán)境顧問）

【智庫名片】

藍(lán)天清水智庫，前身為成立于2004年的北京航空航天大學(xué)中國循環(huán)經(jīng)濟(jì)研究中心，是多學(xué)科綜合研究的創(chuàng)新平臺，在知識經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、水資源管理、水污染防治和水生態(tài)修復(fù)方面有一系列國際先進(jìn)的創(chuàng)新研究。出版了《中國可以不缺水》《百國考察廿省實踐生態(tài)修復(fù)》《中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式》《新型城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計、路線和時間表》等著作。現(xiàn)為國際生態(tài)安全合作組織（IESCO）首席科學(xué)家單位。