夏季，暴雨頻發(fā)，不少城市出現(xiàn)城區(qū)“看海”的尷尬景象。而在安徽省池州市，這一幕已成為歷史。

家住安徽省池州市城北小區(qū)北巷72歲的陳臘梅對此感受頗深：“去年以前，一下急雨小區(qū)就會嚴(yán)重積水，一樓客廳里都是水，晚上都不敢睡覺。今年不一樣了，現(xiàn)在雨停水干，感謝市政府為咱們百姓辦了一件大好事。”

今年夏天，池州雨情依舊很兇猛，但城市排澇能力卻經(jīng)受住了嚴(yán)峻“考驗”，城市交通和居民出行基本保持通暢。

這一切，得益于池州市實施的PPP項目。2014年年底，該市實施了全國首個正式簽約的PPP示范項目。在此后以PPP模式運營的26年中，政府委托第三方機構(gòu)對新成立的池州市排水有限公司定期考核，按照考核結(jié)果向其按季度支付、結(jié)算購買服務(wù)費。該項目目前運營效果很好，被業(yè)界譽為“池州模式”。

PPP項目流程規(guī)范

“十一五”以來，原來只有40平方公里的池州市城市面積擴大了兩倍。為完善城市發(fā)展配套設(shè)施，池州市啟動了污水處理廠建設(shè)，強力推進污水管網(wǎng)、排水設(shè)施建設(shè)，主城區(qū)范圍內(nèi)建成污水處理廠2座、污水泵站7座、排水管網(wǎng)750公里，其中，污水處理廠由原池州市供排水公司代為運營和管理，排水管網(wǎng)和泵站由各區(qū)劃片管理。

“但隨著城市建設(shè)的快速發(fā)展，劃片管理帶來的弊端日益凸顯，各區(qū)管網(wǎng)之間、管網(wǎng)與污水廠之間銜接不暢，存在污水外滲、河水倒灌現(xiàn)象，加之缺乏專業(yè)維護技術(shù)力量，直接導(dǎo)致污水進水濃度偏低等問題。”池州市住建委副主任余祖平說。

為解決上述問題，迫切需要尋求專業(yè)公司，能一攬子承接市政污水處理及排水設(shè)施的維護和運營管理工作。

經(jīng)反復(fù)論證，池州市擬將主城區(qū)污水處理廠、市政排水管網(wǎng)、泵站等項目整體打捆，通過招標(biāo)方式選擇污水處理和排水服務(wù)企業(yè)。其中一期項目以主城區(qū)為試點項目，采用“廠網(wǎng)一體”運營模式，轉(zhuǎn)讓存量污水處理廠、排水管網(wǎng)及泵站等設(shè)施，項目總資產(chǎn)7.125億元。企業(yè)和政府按8∶2比例成立合資公司，由政府授予合資公司26年特許經(jīng)營權(quán);政府設(shè)定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，按招投標(biāo)程序確定服務(wù)費價格，測算有關(guān)現(xiàn)金流指標(biāo)，根據(jù)協(xié)議約定服務(wù)費調(diào)整機制。期滿終止時，項目公司將設(shè)施的所有權(quán)、使用權(quán)無償交還政府。

在經(jīng)過住建部推薦的7名專家評審后，最終深圳水務(wù)集團成為第一中標(biāo)候選人。政府與深圳水務(wù)方經(jīng)過幾輪談判，于2014年12月29日，正式簽訂PPP項目資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議和特許經(jīng)營協(xié)議，項目正式落地。

池州市財政局副局長吳慶華介紹，協(xié)議中還特別明確建立中期評估機制，26年特許經(jīng)營期間每3年進行一次中期評估，對合同雙方履約情況進行綜合評價，指導(dǎo)調(diào)整合同履行。中期評估可委托第三方機構(gòu)進行。第一次中期評估應(yīng)在3年內(nèi)完成。結(jié)合中期評估，建立價格調(diào)整機制，每3年進行一次價格調(diào)整。

池州市常務(wù)副市長張夏林認(rèn)為，本身沒有收益、財政資金“只出不入”的項目，常常會演變成BT、BOT項目，也不能達到“減輕財政壓力”的目的。“PPP項目中，對收費價格調(diào)整機制、市場化程度也都應(yīng)有一定的要求，這些是保障項目有穩(wěn)定現(xiàn)金流的重要前提。”

發(fā)揮項目公司主體作用

企業(yè)和政府合作，必須形成合理的公司架構(gòu)，發(fā)揮企業(yè)的主體作用，建立專業(yè)的建設(shè)運營管理模式，確保項目高效運作。

2014年4月，池州市成立了項目領(lǐng)導(dǎo)小組，市領(lǐng)導(dǎo)掛帥任組長，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員，工作迅速啟動。5月，通過競爭性談判，選中北京大岳咨詢公司作為本項目咨詢服務(wù)單位。隨后，完成了項目前期工作和實施方案、財務(wù)分析報告、招標(biāo)文件編制并報市政府批準(zhǔn)。6月份，委托專業(yè)的資產(chǎn)評估公司對本項目實施資產(chǎn)評估。

為確保合作伙伴具有運營本項目的基本實力，池州市擬定了合作伙伴應(yīng)具備的7個方面條件，要求具有良好業(yè)績、豐富管理經(jīng)驗、完整全產(chǎn)業(yè)鏈、較高銀行授信度等。8月9日開標(biāo)，深圳市水務(wù)(集團)有限公司確定為第一中標(biāo)候選人。

經(jīng)雙方同意，池州市水業(yè)投資有限公司與項目公司簽署了《資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，深圳市水務(wù)(集團)有限公司與池州市水業(yè)投資有限公司簽訂《池州市排水有限公司股東協(xié)議》。2014年12月26日注冊成立合資項目公司。

吳慶華介紹，為了確保誠信履約，市政府牽頭，法制辦、住建、財政、國資等相關(guān)部門全程參與，對項目合同反復(fù)修改完善，明確履約安排、合同修訂、違約責(zé)任、爭議解決等事項。履約安排方面，市政府指定池州市水業(yè)投資有限公司代表政府參股項目公司，履行股東職權(quán)，對涉及公共利益、公共安全等重大事項，行使一票否決權(quán)。合同修訂方面，明確需經(jīng)合同雙方協(xié)商一致，并報相關(guān)部門批準(zhǔn)后簽訂。

違約責(zé)任方面，池州農(nóng)行為深圳市水務(wù)(集團)有限公司提供履約保函1000萬元，明確項目公司若嚴(yán)重違約，政府可提出終止協(xié)議要求并臨時接管相關(guān)設(shè)施，按項目公司賬面凈值折價補償;政府方若嚴(yán)重違約，項目公司可根據(jù)協(xié)議約定獲得相應(yīng)補償。爭議解決方面，任何爭議、異議或索賠不能協(xié)商一致的，雙方均可將爭議提交中國國際經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會進行仲裁。爭議解決期間，雙方應(yīng)繼續(xù)履行合同。

充分發(fā)揮項目主體作用，不代表政府放松監(jiān)管。

吳慶華介紹，每年由市財政局會同市住建委編制該項目下一年度購買服務(wù)PPP預(yù)算，報市人大批準(zhǔn)后執(zhí)行。市財政局會同市住建委監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，對購買服務(wù)項目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效等進行考核評價，評價結(jié)果向社會公布。同時，新、改擴建項目，嚴(yán)格按照池州市出臺的政府性投資項目管理辦法等規(guī)定執(zhí)行。市政府專門成立了項目考核小組，制訂了污水處理廠以及排水設(shè)施的維護管理技術(shù)規(guī)程、考核標(biāo)準(zhǔn)。考核結(jié)果與服務(wù)費支付直接掛鉤。市審計局牽頭建立完善成本監(jiān)審機制，加強價格監(jiān)審;建立調(diào)價機制，根據(jù)運營質(zhì)量情況、市場價格水平建立服務(wù)費調(diào)價機制等。

“簽訂服務(wù)協(xié)議之后，我們將路面排水設(shè)施、地下管網(wǎng)全部普查一遍，還設(shè)立了電話熱線，歡迎市民舉報，及時維修。”池州市排水公司總經(jīng)理陳華接受記者采訪時說，所以，今年汛期的雨量比往年翻了一倍，池州也沒有出現(xiàn)“海景”景象。

PPP合作項目推進的半年時間里，產(chǎn)生的更為直接影響就是倒逼著政府必須加快自身角色轉(zhuǎn)變。“最大的壓力就是監(jiān)管的壓力，因為政府原來是搞建設(shè)的，監(jiān)管的比較少，PPP項目實施以后，我們政府一下子從‘裁判員’兼‘運動員’變成了‘監(jiān)督管理員’，這中間還有一個轉(zhuǎn)換的過程。”余祖平說。

如何解決融資困境?

按照一般做法，項目公司為融資主體，項目融資不表現(xiàn)為政府債務(wù)。而項目公司融資的成本高低直接決定購買服務(wù)費的多少，融資成本最終還是政府承擔(dān)。

“由于PPP項目投資規(guī)模較大，企業(yè)往往需要向金融機構(gòu)融資解決部分資金缺口。為保證企業(yè)實現(xiàn)必要的利潤空間，企業(yè)的融資成本直接關(guān)系項目成本，這一成本也最終將轉(zhuǎn)嫁到政府，這也是各級政府決定是否推進PPP項目的重要考慮因素。為此，一個可持續(xù)發(fā)展的PPP項目，應(yīng)該盡量延長融資期限，并控制合理的融資成本。”張夏林說。

在實踐當(dāng)中，池州市一開始就充分意識到這一點。池州市污水和排水PPP項目中，企業(yè)應(yīng)支付的7.12億元資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓款中，有4.99億元由企業(yè)申請項目貸款。市政府專門協(xié)調(diào)池州市排水有限公司與國開行為主辦行的銀團達成項目融資合同，融資4.99億元，按基準(zhǔn)利率下浮10%，期限15年。

陳華表示，資金保障為公司順利開展工作提供了極大便利，“雖然收益率并不比我們做過的其他項目高，但公司的領(lǐng)導(dǎo)更看重全國首個PPP項目的品牌效應(yīng)。”

該項目自2015年1月1日正式運營。池州市排水有限公司制定了運營和管理方案，簽訂了地理信息系統(tǒng)合同，購買了管網(wǎng)檢修車、管道檢測潛望鏡等排水維護設(shè)備，建立了完整的防汛排澇應(yīng)急機制，并在汛期得到實踐檢驗。

張夏林說:“在政府財力有限、債務(wù)受控形勢下，PPP模式推動了大額投資項目的迅速上馬，有助于拉動經(jīng)濟增長;通過能力建設(shè)和隊伍建設(shè)，提升了服務(wù)管理質(zhì)量;政府、企業(yè)、社會滿意度大大提高，政府實現(xiàn)了簡政放權(quán)、減員增效，企業(yè)擴大了知名度，社會資本找到了出路。”

財政部金融司司長孫曉霞認(rèn)為，池州PPP項目推進符合PPP內(nèi)涵。一是有效盤活了存量債務(wù)、資產(chǎn)和資金;二是以運營商為核心，合同條款、責(zé)任劃分、質(zhì)量保證、調(diào)價機制、合作機制等都有明確規(guī)定;三是符合激勵相容原則，由專業(yè)的人干專業(yè)的事。