著力構建新型環境治理模式

 環境保護部環境與經濟政策研究中心主任 夏光

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的改革總目標。在環境保護領域，改革的目標就應該相應地轉化為“推進國家環境治理體系和治理能力現代化”，也可以說是“環境保護應該采取何種治理模式”的問題。

第一，公眾參與注入新動力

公眾參與是環境保護工作中一個持久的話題，也是內容較豐富的工作領域。環境保護部今年5月出臺的《關于推進環境保護公眾參與的指導意見》（以下簡稱《意見》）進一步明確了公眾參與的主要內容：宣傳動員、信息公開、公眾表達、法律法規、社會組織。這是迄今為止在公眾參與環境保護方面最系統和最開放的一份高層文件。《意見》與隨后不久全國人大常委會通過的新修訂的《環境保護法》一起，給人們帶來了“公眾參與注入新動力”的強烈印象。

對于公眾參與環境保護，長期以來存在一種令人比較糾結的現象：一方面認識到公眾參與是補充政府環境管理力量的一個有效途徑，有利于克服政府管理力量不足、地方利益干擾環境執法等問題；同時擔心公眾參與會給環保工作帶來壓力，特別是環保方面的負面信息一旦公開會引起社會波動，又擔心社會組織不好管理易惹麻煩，所以在開放公眾參與權利方面一直十分謹慎，步子較小。在當前全面深化改革、建設法治社會的新形勢下，應該從新的視角來認識公眾參與環境保護的地位和作用，即在國家治理體系和治理能力現代化的背景下，把公眾參與作為主要資源之一，推動構建環境保護新格局——社會制衡型環境治理模式。

第二，社會制衡型環境治理模式

《意見》指出了公眾參與環境保護的兩項功能：一是維護環境權益，二是創新治理方式。維護公眾環境權益，這一點自不必說，且讓我們來看看公眾參與如何創新環境治理方式。

我國的環境保護工作方式具有政府直控的特點：一是政府承擔了絕大部分的環境保護職能，社會力量所能發揮作用的空間相當有限。二是政府在實施環境政策中，所采用的手段也是以本身所能直接操作的為主，特別是大量使用行政控制手段。即使是所謂的經濟手段，其實也是行政手段的一部分，是用收費、罰款等經濟價值來調控的行政管理手段。這種以政府直接操作為主的環境治理方式被稱為“政府直控型環境治理模式”。這種模式必然產生較大的行政成本。由于各級環保部門規模和經費十分有限，所以面對大量違反環境保護法律規定的企業或其他對象時，環保部門力量不足，從而使環境政策法規不能得到充分落實。這種局面，隨著市場經濟發展，各種市場主體大量增加而變得更加突出了。

為什么目前在我國環境治理中，社會力量作用較小？主要原因是激勵不足。我國環境保護法律中，對政府進行環境管理授予了很多權力，但對社會卻甚少分配權利，尤其缺少利益激勵。如果社會力量未被激勵、被動員到環境監督中來，那么環境執法不嚴的局面就難以改變。

為此，我們應把政府管理與公眾參與結合起來，構建一種新的環境治理模式——“社會制衡型環境治理”，其含義是：當環境問題發生時，即社會發生環境權益沖突時，不再完全依賴于政府出面直接處置，而是由環境權益相關各方進行互相作用。政府在這里的身份已由進行直接管理的當事人，轉變為起輔助作用的中介人，這是社會制衡型環境治理模式的關鍵之處。

第三，社會制衡型環境治理模式的途徑

社會制衡型環境治理模式的途徑主要是在擴展社會環境權益和適當簡化政府管制兩個方面：

首先，擴展社會環境權益，就是給予公眾更多的法律授權。我國環境保護法律迫切需要擴大社會公眾享有的環境權益，通過這些權益的規定激勵公眾對環境損害行為進行監督和制約。具體而言，主要是以下權利：

一是知情權，即開辟多種渠道，公布環境信息，使公眾了解真實情況。除了已經公布的環境狀況公報、空氣質量周報等公共信息外，還應包括企業的環境信息。

二是監督權。要通過法律規定，賦予公眾對損害環境行為的監督權利。

三是索賠權，這是環境權益的核心部分。關鍵要制定有利于公眾采取行動的法律，這是環境政策創新最重要的突破點，也是最難突破的地方。

四是議事權，這是指公眾有權參與經濟和環境決策的某些過程。

其次，適當簡化政府管制，就是適當減少政府直接操作的環境管理手段。在強化社會制衡的同時，放棄一些環境管理制度，也放棄若干比較耗費政府力量的行政措施。這種變化絕非否定政府在環境治理中的作用，相反，是要從更重要的方面強調政府在環境治理中的主導作用，這就是政府在環境治理上的宏觀調控和在微觀上的公正裁決。這種作用是無可替代的。適當簡化管制，是為了使政府從環境政策執行的當事人轉變為仲裁者，從運動員轉變為裁判員。這是今后環境治理中需要著重考慮的課題。