“你站在天安門，卻看不到毛主席（像）。”這是2012年冬天北京霧霾指數爆表時網友的調侃。此后，2013年的冬天，華東地區也大范圍出現了重度霧霾現象。上海網友戲稱：“你拉著對方的手，卻看不到TA的臉。”2015年2月底，霧霾現象一夜之間成了“國民話題”。這一話題持續發酵的背后，是包括霧霾在內的環境污染已成為中國最嚴重的社會問題之一。

但有人對環境治理的前景表示樂觀。早在20年前，美國經濟學家基茵·格羅斯曼與艾倫·克魯格就指出，環境質量與經濟增長之間呈現“倒U”曲線關系。簡單地說，從低收入向中等收入邁進的過程中，環境污染會加重；而從中等收入向高收入跨越的階段，環境質量會改善。他們發現，按照當時的美元價格計算，拐點發生在人均GDP8000美元左右。根據統計數據，中國2014年人均GDP已經達到7500美元。按照他們的理論，中國經濟的進一步增長就會逼近環境質量從持續惡化到持續改善的拐點。但是，格羅斯曼和克魯格的研究是基于大樣本的數量統計，并不代表每個國家都會隨著經濟增長而自動迎來環境質量的拐點。環境質量的改善，還是有賴于一個國家在改善環境方面的實際努力。

在環境技術專家看來，治理環境污染可能等同于一個個技術問題。以霧霾治理為例，第一步是要確定霧霾到底是什么；第二步是確定其主要成分的來源；第三步是設法減少這些不同來源的污染物排放——這就是治理霧霾的技術方案。但問題是，治理霧霾的技術方案能否成為治理霧霾的公共政策呢？

在經濟學家看來，環境污染治理主要是一個克服負外部性的問題。人們在生產、消費過程中排放了有害環境的污染物，而無須為此支付相應成本時，負外部性就產生了。按照這一思維，治理環境污染的辦法主要是兩個：第一，政府應該設法將有害環境的負外部性行為降到最低；第二，若某些負外部性行為無法完全禁止，那么政府應該對其收費并將這筆款項用于環境治理。但問題又來了，這種方案能否成為實際的立法與政策呢？

  治理環境污染并不是單純的技術或經濟問題，而是一個公共政策問題。每一項公共政策的背后都有著相應的政治邏輯。簡單地說，環境污染的鏈條涉及污染制造者、監管者與受害者三個不同的主體，能否從政治制度安排上建立起合理的制度機制，有利于塑造污染制造者、監管者和受害者的正確行為，是環境治理的關鍵問題。

首先，這涉及誰污染的問題。如果環境污染制造者的污染成本很低，不污染成本反而很高，污染環境之后被處罰的概率也很低，那么他們——即便明知有錯——大概還是會選擇污染環境。因為這是一件有利可圖的事情。可以想象的是，部分污染企業還會通過技術手段或者與監管機構共謀等方式來逃避監管。相反，如果環境立法和政府監管非常有效，企業違規排污的成本極高——比如一旦被發現就會遭到重罰、甚至被關閉工廠，那么企業更有可能選擇遵守法律。所以，環境污染的制造者究竟怎么做，很大程度上取決于它們所處的法律、政策與監管環境。

其次，這涉及誰監管和誰治理的問題。政府既是環境監管的主體，又是治理污染的主體，具體執行者則是履行環保職能的政府機構。那么，政府機構及其官員有動力監管和治理環境污染嗎？對他們來說，一方面，監管和治理環境是政治任務，是社會公眾的強烈要求；另一方面，嚴格監管和治理污染可能會直接影響當地GDP指標、稅收指標和其他政績指標。所以，政府部門通常需要平衡上述兩者的關系。負有直接責任的官員可能會根據兩者背后不同的政治壓力，來決定政策的取舍與平衡。另外一個很現實的問題是，與環保有關的行政權力包含著大量的尋租空間。規模較大的污染企業有足夠動力去賄賂當地環保官員，以此來逃避監管，進而降低排污的綜合成本。很多涉嫌腐敗的環保官員也精于此道，他們手中的環境監管權竟然成為生財之道。比如，以浙江省前環保局局長戴備軍為首的腐敗窩案、安徽省2013年一年就扳倒8個環保局長，都是生動的實例。如果是這樣，環境污染的監管和治理當然就只是一句空話。所以，對于政府部門而言，治理環境是否有真正的政治壓力以及行使環境治理的政治權力是否受到必要制約，決定著監管和治理行為能否產生實際的效果。

最后，這還涉及誰受害的問題。目前的很多討論主要關注誰污染和誰治理，卻較少關注誰受害，更少考慮污染受害者應該扮演的角色，但這其實是塑造合理的環境治理結構的關鍵。當然，每個公民、每個家庭和整個社會都是環境污染的受害者，點狀污染源附近的居民、污染水源下游的居民則是更為直接的受害者。但無論怎樣，所有社會公眾都希望擁有碧水藍天的生活環境。他們也最有動力對環境污染現象進行信息披露，對治理環境污染不力行為進行問責。然而，污染受害者能否真正成為環境治理的“壓力集團”，取決于一般性的政治制度安排。關鍵問題在于：環境污染的受害者——亦即社會公眾——能否有效影響政府機構及其官員的立法努力與行政作為。如果社會公眾能夠有效地影響政府行為，那么就會塑造有利于環境治理的政治壓力，從而促成環境治理的改善；反之，環保部門及其官員很可能只會根據上級意圖和自身利益自行其是，環境也許就很難得到有效治理。

此外，污染受害者往往還掌握著與環境污染有關的直接信息。大型制造企業排放有毒氣體或污水，當地居民會首先獲取這些信息。只要他們能夠通過媒體和其他公開渠道披露與此有關的信息，環境污染事件就會迅速曝光，從而造成“過街老鼠、人人喊打”的局面。相反，如果環境污染事件發生以后，當地居民無法通過媒體披露相關信息，甚至政府機構和媒體部門還主動控制信息和禁止傳播，當然不會有利于環境問題的改善。污染受害者能否公開披露信息，也是一種重要的制度機制。

所以，環境治理的真正改善最終取決于能否形成有效的政治解決方案。這一政治解決方案的核心是塑造一種有效的環境治理結構，使得環境污染的受害者、監管者與污染者形成一種更為合理的關系。污染受害者是否擁有控制環境監管者與治理者的政治手段，則是最重要的制度機制。惟有如此，才能形成有效的環境治理；否則，環境問題并不會自動改善。國際學術界也有多項研究認為，一個社會的民主治理程度和公眾參與程度，會直接影響環境治理效果和環境質量。

總之，公眾參與環境治理，才是解決目前中國環境危機的出路。塑造由公眾參與的環境治理結構，應該成為一種新的選擇。過去，環境污染者與監管者之間的關系被視為一場“貓與鼠”的博弈。筆者看來，環境污染的受害者能否有效參與其中，決定著這場“貓鼠博弈”的結局。

（作者供職于復旦大學國際關系與公共事務學院，著有《民主崩潰的政治學》）

本文來自《東方早報》