多瑙河位于中歐東南部，是歐洲第二大河，是跨越歐盟邊界最大的河流，也是世界上流經(jīng)國(guó)家最多的河流。其流域覆蓋19個(gè)國(guó)家。正是地理位置的顯要和經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略意義，多瑙河歷來(lái)成為兵家必爭(zhēng)之地。

這個(gè)充滿詩(shī)情畫意的名字，歷史上卻是歐洲戰(zhàn)爭(zhēng)與動(dòng)亂的根源之一。發(fā)生在17世紀(jì)至19世紀(jì)的俄國(guó)與奧斯曼土耳其之間的戰(zhàn)爭(zhēng)，斷斷續(xù)續(xù)前后長(zhǎng)達(dá)241年，平均不到19年就有一次較大規(guī)模的戰(zhàn)爭(zhēng)，是歐洲歷史上最長(zhǎng)的戰(zhàn)爭(zhēng)系列，重要的有10次，多瑙河下游成了戰(zhàn)爭(zhēng)前期的主戰(zhàn)場(chǎng)。如在1853年至1856年間爆發(fā)的克里米亞俄土戰(zhàn)爭(zhēng)。

列強(qiáng)們發(fā)現(xiàn)，戰(zhàn)爭(zhēng)中的你死我活并不符合各國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和經(jīng)濟(jì)利益，于是開(kāi)始探索和平利用和共同管理多瑙河。一個(gè)里程碑的事件是自1856年的巴黎條約起，建立第一個(gè)多瑙河委員會(huì)，以多瑙河作為國(guó)際航運(yùn)水道對(duì)沿岸國(guó)家進(jìn)行控制。

這是第一次由國(guó)際組織來(lái)確保多瑙河的自由航行。期間，美國(guó)在1884年柏林會(huì)議中提議在這些內(nèi)陸水路中自由且不受限制的航行，并提出了由國(guó)際權(quán)威組織來(lái)管理航道的國(guó)際通則，擴(kuò)大水路的開(kāi)發(fā)利用和確保所有國(guó)家得到公平的待遇。

1921年7月，12個(gè)歐洲多瑙河國(guó)家和非多瑙河國(guó)家在巴黎召開(kāi)會(huì)議，根據(jù)第一次世界大戰(zhàn)后出現(xiàn)的新的國(guó)際政治格局，簽訂了《多瑙河公約》（全稱《制定多瑙河確定規(guī)章的公約》），成立了由英國(guó)、法國(guó)、意大利和羅馬尼亞組成的“歐洲多瑙河委員會(huì)”和所有多瑙河國(guó)家及英、法、意組成的“國(guó)際多瑙河委員會(huì)”。

在1921年《多瑙河公約》確立的政治格局中，英國(guó)和法國(guó)雖是非多瑙河國(guó)家，卻依仗其實(shí)力控制了這兩個(gè)委員會(huì)，從而獲得對(duì)多瑙河航行管理的支配地位。這導(dǎo)致后來(lái)德國(guó)在1939年把英法排擠出“歐洲多瑙河委員會(huì)”，并在第二次世界大戰(zhàn)中完全控制了多瑙河。

二戰(zhàn)后，多瑙河問(wèn)題重新提到歐洲政治議程上來(lái)。在戰(zhàn)爭(zhēng)中受到嚴(yán)重削弱的英國(guó)和法國(guó)，謀求恢復(fù)它們?cè)趹?zhàn)前控制多瑙河的特權(quán)地位，而躍居霸主地位的美國(guó)想插手多瑙河的管理；由于合并羅馬尼亞的比薩拉比亞而成為多瑙河國(guó)家的前蘇聯(lián)，則試圖利用其新的地理?xiàng)l件和在歐洲的軍事政治優(yōu)勢(shì)，取得對(duì)多瑙河的控制權(quán)。

早在1945年波茨坦會(huì)議期間，美國(guó)總統(tǒng)杜魯門就致力于尋求多瑙河的自由航行方案。在1946年12月舉行的美英法蘇紐約外長(zhǎng)會(huì)議上，美英法和前蘇聯(lián)經(jīng)過(guò)一番爭(zhēng)執(zhí)后達(dá)成協(xié)議：召開(kāi)多瑙河國(guó)際會(huì)議，建立管理多瑙河航行的國(guó)際機(jī)構(gòu)。

在美國(guó)的要求下，多瑙河會(huì)議于1948年在南斯拉夫的貝爾格萊德舉行。參加這次會(huì)議的除了美英法蘇外，還有羅馬尼亞、保加利亞、捷克斯洛伐克、匈牙利、南斯拉夫和前蘇聯(lián)的烏克蘭。當(dāng)時(shí)，這些多瑙河國(guó)家都已經(jīng)被納入蘇聯(lián)的勢(shì)力范圍。因此，前蘇聯(lián)在很大程度上支配了這次多瑙河會(huì)議。

會(huì)議召開(kāi)之時(shí)，正值美蘇冷戰(zhàn)開(kāi)始。美英法要求以1921年舊公約作為戰(zhàn)后多瑙河航行制度的主要基礎(chǔ)，而其他參加會(huì)議的多瑙河國(guó)家一致反對(duì)美英法的要求，主張制定新的多瑙河公約，建立新的航行規(guī)章。會(huì)議上兩大陣營(yíng)的對(duì)立不可調(diào)和，僵持不下。于是，蘇聯(lián)于1948年8月18日在美英法代表缺席的情況下通過(guò)了其起草的多瑙河公約（全稱《多瑙河航行制度公約》），蘇、保、匈、羅、南、捷六國(guó)和烏克蘭的代表在公約上簽字。

新的多瑙河公約規(guī)定：多瑙河的航行在對(duì)等的基礎(chǔ)上對(duì)各國(guó)國(guó)民、商船和貨物自由開(kāi)放；非多瑙河國(guó)家的軍艦不得在多瑙河行駛；由多瑙河國(guó)家組成多瑙河委員會(huì)，僅沿岸國(guó)家才有權(quán)參與管理航務(wù)工作，注重河流航行條件的維護(hù)和改進(jìn)；成員包括奧地利、保加利亞、克羅地亞、東德、匈牙利、摩爾多瓦、斯洛伐克、羅馬尼亞、烏克蘭和塞爾維亞等國(guó)的代表；委員會(huì)每年召開(kāi)兩次會(huì)議，由專家組審議其工作計(jì)劃。

從內(nèi)容上看，新公約延續(xù)了舊公約的共同管理思維，只是變更了管理的主體，結(jié)束了作為非多瑙河國(guó)家的歐洲列強(qiáng)控制多瑙河的局面，然而卻為前蘇聯(lián)支配多瑙河航行管理權(quán)提供了有利的國(guó)際法依據(jù)，加劇了美蘇在歐洲的對(duì)峙。

在自由通航的國(guó)際協(xié)議下，多瑙河繼續(xù)發(fā)揮作為貿(mào)易大動(dòng)脈的作用，沿岸經(jīng)濟(jì)迎來(lái)了繁榮發(fā)展時(shí)期，經(jīng)濟(jì)利益的分享促進(jìn)了多瑙河管理制度的完善。1986年1月，多瑙河沿岸各國(guó)在布加勒斯特舉行了發(fā)展多瑙河水利和保護(hù)水質(zhì)的國(guó)際會(huì)議。1992年，來(lái)自歐共體各國(guó)、一些國(guó)際銀行和環(huán)境機(jī)構(gòu)的專家們組成“多瑙河特別工作組”，開(kāi)展保護(hù)多瑙河水的工作。1995年沿岸各國(guó)組成國(guó)際委員會(huì)，在索非亞簽署了一項(xiàng)保護(hù)多瑙河水的協(xié)議。1994年，多瑙河流域國(guó)家簽訂《多瑙河保護(hù)公約》。

梳理多瑙河從“一條河引發(fā)的戰(zhàn)爭(zhēng)”到“一條河帶來(lái)的繁榮”的歷史變遷，河流的跨界治理經(jīng)驗(yàn)為區(qū)域治理帶來(lái)重要的啟示借鑒。歷史證明，如果各國(guó)各自為政，多瑙河的商貿(mào)不會(huì)繁榮。如果沒(méi)有航運(yùn)的全面保障和自由營(yíng)商環(huán)境，多瑙河和平無(wú)從談起， 繁榮是不可能的。

美國(guó)在多瑙河治理中的角色在于首倡自由通航與共同管理的原則。雖然當(dāng)時(shí)它是為了與列強(qiáng)“利益均沾”，客觀上卻對(duì)歐洲的和平統(tǒng)一進(jìn)程做出了重大貢獻(xiàn)。可以說(shuō)，一個(gè)自由開(kāi)放的多瑙河原則，其作用不下于1951年簽署的《歐洲煤鋼共同體條約》。

這一原則在蘇聯(lián)的主導(dǎo)下得以實(shí)現(xiàn)，由此迎來(lái)了歐洲半個(gè)多世紀(jì)的和平，為歐洲的統(tǒng)一打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。歐盟一體化發(fā)展及國(guó)際組織在多瑙河治理中發(fā)揮了重要作用，多瑙河治理也反過(guò)來(lái)成為促進(jìn)歐盟一體化發(fā)展的橋梁紐帶。

作者何包鋼是南洋理工大學(xué)公共政策與全球事務(wù)中心主任，徐國(guó)沖是廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院副教授。

梳理多瑙河從“一條河引發(fā)的戰(zhàn)爭(zhēng)”到“一條河帶來(lái)的繁榮”的歷史變遷，河流的跨界治理經(jīng)驗(yàn)為區(qū)域治理帶來(lái)重要的啟示借鑒。歷史證明，如果各國(guó)各自為政，多瑙河的商貿(mào)不會(huì)繁榮。如果沒(méi)有航運(yùn)的全面保障和自由營(yíng)商環(huán)境，多瑙河和平無(wú)從談起， 繁榮是不可能的。