多瑙河位于中歐東南部，是歐洲第二大河，是跨越歐盟邊界最大的河流，也是世界上流經國家最多的河流。其流域覆蓋19個國家。正是地理位置的顯要和經濟的戰略意義，多瑙河歷來成為兵家必爭之地。

這個充滿詩情畫意的名字，歷史上卻是歐洲戰爭與動亂的根源之一。發生在17世紀至19世紀的俄國與奧斯曼土耳其之間的戰爭，斷斷續續前后長達241年，平均不到19年就有一次較大規模的戰爭，是歐洲歷史上最長的戰爭系列，重要的有10次，多瑙河下游成了戰爭前期的主戰場。如在1853年至1856年間爆發的克里米亞俄土戰爭。

列強們發現，戰爭中的你死我活并不符合各國的長遠利益和經濟利益，于是開始探索和平利用和共同管理多瑙河。一個里程碑的事件是自1856年的巴黎條約起，建立第一個多瑙河委員會，以多瑙河作為國際航運水道對沿岸國家進行控制。

這是第一次由國際組織來確保多瑙河的自由航行。期間，美國在1884年柏林會議中提議在這些內陸水路中自由且不受限制的航行，并提出了由國際權威組織來管理航道的國際通則，擴大水路的開發利用和確保所有國家得到公平的待遇。

1921年7月，12個歐洲多瑙河國家和非多瑙河國家在巴黎召開會議，根據第一次世界大戰后出現的新的國際政治格局，簽訂了《多瑙河公約》（全稱《制定多瑙河確定規章的公約》），成立了由英國、法國、意大利和羅馬尼亞組成的“歐洲多瑙河委員會”和所有多瑙河國家及英、法、意組成的“國際多瑙河委員會”。

在1921年《多瑙河公約》確立的政治格局中，英國和法國雖是非多瑙河國家，卻依仗其實力控制了這兩個委員會，從而獲得對多瑙河航行管理的支配地位。這導致后來德國在1939年把英法排擠出“歐洲多瑙河委員會”，并在第二次世界大戰中完全控制了多瑙河。

二戰后，多瑙河問題重新提到歐洲政治議程上來。在戰爭中受到嚴重削弱的英國和法國，謀求恢復它們在戰前控制多瑙河的特權地位，而躍居霸主地位的美國想插手多瑙河的管理；由于合并羅馬尼亞的比薩拉比亞而成為多瑙河國家的前蘇聯，則試圖利用其新的地理條件和在歐洲的軍事政治優勢，取得對多瑙河的控制權。

早在1945年波茨坦會議期間，美國總統杜魯門就致力于尋求多瑙河的自由航行方案。在1946年12月舉行的美英法蘇紐約外長會議上，美英法和前蘇聯經過一番爭執后達成協議：召開多瑙河國際會議，建立管理多瑙河航行的國際機構。

在美國的要求下，多瑙河會議于1948年在南斯拉夫的貝爾格萊德舉行。參加這次會議的除了美英法蘇外，還有羅馬尼亞、保加利亞、捷克斯洛伐克、匈牙利、南斯拉夫和前蘇聯的烏克蘭。當時，這些多瑙河國家都已經被納入蘇聯的勢力范圍。因此，前蘇聯在很大程度上支配了這次多瑙河會議。

會議召開之時，正值美蘇冷戰開始。美英法要求以1921年舊公約作為戰后多瑙河航行制度的主要基礎，而其他參加會議的多瑙河國家一致反對美英法的要求，主張制定新的多瑙河公約，建立新的航行規章。會議上兩大陣營的對立不可調和，僵持不下。于是，蘇聯于1948年8月18日在美英法代表缺席的情況下通過了其起草的多瑙河公約（全稱《多瑙河航行制度公約》），蘇、保、匈、羅、南、捷六國和烏克蘭的代表在公約上簽字。

新的多瑙河公約規定：多瑙河的航行在對等的基礎上對各國國民、商船和貨物自由開放；非多瑙河國家的軍艦不得在多瑙河行駛；由多瑙河國家組成多瑙河委員會，僅沿岸國家才有權參與管理航務工作，注重河流航行條件的維護和改進；成員包括奧地利、保加利亞、克羅地亞、東德、匈牙利、摩爾多瓦、斯洛伐克、羅馬尼亞、烏克蘭和塞爾維亞等國的代表；委員會每年召開兩次會議，由專家組審議其工作計劃。

從內容上看，新公約延續了舊公約的共同管理思維，只是變更了管理的主體，結束了作為非多瑙河國家的歐洲列強控制多瑙河的局面，然而卻為前蘇聯支配多瑙河航行管理權提供了有利的國際法依據，加劇了美蘇在歐洲的對峙。

在自由通航的國際協議下，多瑙河繼續發揮作為貿易大動脈的作用，沿岸經濟迎來了繁榮發展時期，經濟利益的分享促進了多瑙河管理制度的完善。1986年1月，多瑙河沿岸各國在布加勒斯特舉行了發展多瑙河水利和保護水質的國際會議。1992年，來自歐共體各國、一些國際銀行和環境機構的專家們組成“多瑙河特別工作組”，開展保護多瑙河水的工作。1995年沿岸各國組成國際委員會，在索非亞簽署了一項保護多瑙河水的協議。1994年，多瑙河流域國家簽訂《多瑙河保護公約》。

梳理多瑙河從“一條河引發的戰爭”到“一條河帶來的繁榮”的歷史變遷，河流的跨界治理經驗為區域治理帶來重要的啟示借鑒。歷史證明，如果各國各自為政，多瑙河的商貿不會繁榮。如果沒有航運的全面保障和自由營商環境，多瑙河和平無從談起， 繁榮是不可能的。

美國在多瑙河治理中的角色在于首倡自由通航與共同管理的原則。雖然當時它是為了與列強“利益均沾”，客觀上卻對歐洲的和平統一進程做出了重大貢獻。可以說，一個自由開放的多瑙河原則，其作用不下于1951年簽署的《歐洲煤鋼共同體條約》。

這一原則在蘇聯的主導下得以實現，由此迎來了歐洲半個多世紀的和平，為歐洲的統一打下堅實的基礎。歐盟一體化發展及國際組織在多瑙河治理中發揮了重要作用，多瑙河治理也反過來成為促進歐盟一體化發展的橋梁紐帶。

作者何包鋼是南洋理工大學公共政策與全球事務中心主任，徐國沖是廈門大學公共事務學院副教授。

梳理多瑙河從“一條河引發的戰爭”到“一條河帶來的繁榮”的歷史變遷，河流的跨界治理經驗為區域治理帶來重要的啟示借鑒。歷史證明，如果各國各自為政，多瑙河的商貿不會繁榮。如果沒有航運的全面保障和自由營商環境，多瑙河和平無從談起， 繁榮是不可能的。