PPP元年

面臨“缺錢”和“欠債”的雙重壓力，地方政府亟須尋找新的融資模式。

“從項目落地看，2015年才是真正的PPP元年。”研究PPP模式十多年的清華大學建設管理系教授王守清對南方周末記者說。

PPP火了，王守清也火了，自2014年開始，他一直在路上。1月26日，王守清在微信朋友圈中寫道，“一周之內，從西北邊陲烏魯木齊經北京、杭州到東南沿海深圳，從零下19度到零上19度，從國企到大民企……不變的還是俺講PPP。”

2013年7月31日，國務院總理李克強提出，利用特許經營、投資補助、政府購買服務等方式吸引民間資本參與經營性項目建設與運營。作為新一輪城鎮化建設中的重大改革舉措，這被認為是PPP模式開啟的信號。

PPP模式（Public-Private-Partnership，即政府和社會資本合作），簡而言之即政府和社會資本合作共同提供基礎設施及公共服務。

2014年以來，國務院、財政部、發改委接連發文倡導PPP模式。目前，從各省公布的地方政府報告來看，全國有19個省市自治區將PPP寫進了政府工作報告，“探索”、“鼓勵”、“積極推廣”PPP模式。

根據南方周末記者不完全統計，截至目前，2015年省級地方政府披露的PPP項目計劃投資總額達1.1萬多億。

一時間，各級地方政府忙著推出PPP項目，國企央企、民營企業、銀行、律師紛紛解讀政策、進行PPP培訓。

忙碌的不只是王守清。律師、咨詢機構、大學教授、離退休官員都加入到PPP授課隊伍中。

張燎是濟邦咨詢的董事總經理，2002年他創立了這家專門為基礎設施和公用事業提供投融資咨詢服務的公司。“從去年5月份開始，我去過十多個省級財政部門給政府和企業講PPP模式。”

作為PPP項目咨詢機構總經理，張燎用一種專門的APP統計了自己近三年的飛行記錄，2012年到2014年，他的飛行次數分別為55次、73次、120次，“朋友開玩笑說這個數可以作為指示中國PPP熱度的指針”。

2014年，國務院一紙“43號文”，結束了地方政府傳統的融資平臺和融資模式。但地方政府的償債壓力仍然巨大。審計署數據顯示，2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務約為20.7萬億。

與此同時，中國的城鎮化進程并未完成，財政部網站刊登的財政部副部長王保安的講話稱，預計2020年城鎮化率達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元。

面臨“缺錢”和“欠債”的雙重壓力，地方政府亟須尋找新的融資模式。而“43號文”的出臺為地方政府指明了路徑：發行政府債券和政府與社會資本合作（PPP）模式。

今后，以PPP模式由政府和社會資本合作提供公共產品，這意味著像高速公路、城市交通、污水處理、供水、供熱等跟大眾密切相關的公共服務，在將來都可能由社會資本提供并運營，而服務的價格究竟如何變化，取決于政府和社會資本的合同設計。

對地方政府而言，這種模式不僅減輕了財政壓力，更重要的是，PPP模式實際上是對地方政府轉變職能、改革創新、依法行政的“倒逼”。

南方周末記者了解到，許多省份都選出了一批PPP試點項目，力爭在短時間之內上馬。

面對這一熱潮，不少專家和實務界人士也表示出了擔心。“感覺PPP這個彎轉得太大了，以前是一條小道，現在大家都一下子涌到這條道上了。”大岳咨詢的董事長金永祥說。

30年運行經驗

“我曾見過一份只有3頁的BOT合同管一個二十幾年的項目”。

實際上，在中國，PPP模式并不是一個新名詞，也曾經遍地開花。

這種模式最早起源于1980年代的英國，此后傳入中國，最初在公路、水務、城市軌道交通建設中被部分采用，當時的社會資本方大多為國外資本，主要采用BOT（建設-運營-轉讓）模式。

從1990年到2000年，一批港商進入了中國高速公路建設領域，以合資企業的形式，與多個省市政府合作，在中國建造了至少80個合資高速公路項目。

2000年以后，全國各主要城市掀起了市政公用事業市場化的高潮，PPP被大規模運用到了污水處理行業中。此外，采用PPP模式的還有自來水、地鐵、新城開發、開發區建設、燃氣、路橋等若干項目。

雖然有成功的案例，但失敗的例子更多。其中的重要原因，就是公共利益和企業收益之間經常產生矛盾，在引入私人資本之初，由于缺乏相關的行業經驗，政府缺少跟私營企業簽訂公平合理合同的能力，也沒有一整套的制度設計，政府違約的情況屢見不鮮。

相比而言，歐美會根據當地經濟發展水平合理定價，同時又會隨時間等因素進行調整，有一個“利益分割帶”。另一方面，國外在設計一個項目時，會請專門的咨詢機構進行評估設計。

上海財經大學助理教授王茵介紹，在國外，由于項目周期長，中間變數多，從立項之初，就要充分考慮到各種問題，“招投標過程中企業的一份企劃書由設計方、施工方、金融機構、律師等專業團隊打磨幾輪完成，光是企劃書的造價就高達500萬-1000萬美金”。

國內則是先做了再說，問題都是在過程中才慢慢出現，并沒有一個合同能夠約定責任主體，這也是造成很多PPP項目最終“流產”的原因之一。“我曾見過一份只有3頁的BOT合同管一個二十幾年的項目。”張燎說。

2007年左右，中央要求清理此類項目。2008年推出“四萬億”后，地方政府“不差錢”了，PPP模式受了“冷遇”。但不久后，強刺激弊端開始顯現，PPP重回中央和地方政府的視線。

地方政府很著急

“如果報人大進行決議，半天就能搞定。”

2014年，全國各地紛紛推出PPP項目。據南方周末記者不完全統計，截至目前，已有四川、河南、福建等八省份共推出了469個PPP試點項目，總投資額共計8223億元。

2014年8月到9月，就有安徽、重慶、江蘇、福建、青海五省份推出共計175個項目，而在去年12月，四川公布了264個項目，總投資額達到2534億人民幣，是目前項目最多的省份，但已簽約的合作項目協議僅28個，總投資額約404億元。

“這一輪的參與方大大拓展了，行業也拓展了，不再局限于供水、垃圾處理等市政工程，拓展到幾乎所有公共產品和服務，養老、醫療、教育、旅游、水利建設等。”君合律師事務所律師劉世堅透露。

“PPP成了目前地方政府重要的抓手。”君合的客戶中除了政府和行業投資人，還擴展到了財務投資人，券商、信托、基金。“我個人比較樂觀，估計高潮要持續5-10年左右。”

“地方政府對PPP這種模式非常熱情，如果報人大進行決議，半天就能搞定。”一位股份制銀行公司部老總對南方周末記者說。

但在張燎看來，“和BOT如火如荼地推進的形勢相比，地方政府對PPP的認識程度很讓人擔心，他們不知道PPP的關鍵點是什么，采購流程怎么搞，合同如何起草……”

國際上的PPP項目，一般根據不同的項目需要，設計成不同的方式，千差萬別，但企業都會參與PPP項目運營。

企業一旦參與運營，意味著企業和政府之間就形成一個長期的契約關系。多位專家都強調，這輪PPP模式和過去還有一個重大的差異，即企業和政府是平等的關系，需要利益共享，風險共擔，如果地方政府能力不強、水平不高，不能妥善設計和實施，可能導致項目失敗，帶來風險。

此外，社會資本的投資選擇非常敏銳，如果一個地方沒有良好的發展環境和發展潛力，沒有法治、高效的政府支撐體系，PPP項目無法落地，更無法生根。

“政府很難適應跟企業平起平坐，以前是由政府拍板，而今后政府說了還不算。”常年跟地方政府打交道的中信銀行機構業務部總經理張春中說。

但不管適不適應，行動已經開始了。地方政府出文件、上項目、成立專門的工作小組、培訓、開推介會……“政府目前很急，希望能夠盡快推進PPP項目的落實。”一位基層政府工作人員說。

而在實際操作中，則是五花八門，無奇不有。

“目前是省一級政府想得比較明白，但到了縣市級就不一定了！”張春中說，“哪負責的都有，不見得就是財政部門負責，有的甚至是政協、統戰部門！”

“有一次我問一個企業家，我說，你談成啦？他說，早就談成了，這已經是第三次簽約了！”王守清說，“好多項目的細節并沒談好，很多只是簽一個框架協議。”

“戴著PPP帽子做BT”

使用者付費項目普遍集中在高速公路、供水、燃氣等領域。

“很多地方政府宣傳的項目并不是PPP模式，只是戴著PPP的帽子做BT（建造－移交）。”常年在一線調研咨詢的張燎告訴南方周末記者。

在一個由專家、媒體等人組成的PPP微信群里，一條消息蹦出來得到很多人認同，“新建基礎設施市場如今充斥著滿腦子BT思維的工程承包商，面對如山洪般爆發奔涌的PPP項目，承包商不改變BT思維，將在新一輪PPP卡位戰中頻頻失分！”

王守清說，“2014年10月份，各省政府向財政部報了六七十個PPP示范項目，但是不少都是打著PPP旗號的BT項目，第一輪就刷掉近一半。”

張燎說，“我曾接到一個中部省份官員的電話，當地一個用BT模式做的商貿市場，現在做不下去了，想設計成PPP模式。這根本就不能做啊，商貿市場根本就不屬于公共服務產品。”

過去幾年，地方政府往往采用BT方式建造基礎設施，政府根據與企業簽訂的回購協議分期向其支付資金。

實際上，從廣義上來講，BT也屬于PPP模式的一種。但此輪重提PPP則排除了BT。

從中國城市基礎設施投資的運作情況來看，BT項目很多是由政府所屬融資平臺或其控股國有企業承擔；這種項目往往造成政府大量的債務問題，而且項目本身的質量也難以得到保證。

PPP和BT的主要區別是，第一，時間長短，BT項目時間一般在三到五年，而PPP項目時間一般都在10年以上；第二，也是很關鍵的一點就是企業有沒有參與到這個項目的運營維護中。

參與運營維護目的是要讓企業真正提供服務，提高效率。吸引社會資本來做項目是政府最迫切的愿望。財政部力推的是“使用者付費”的項目。

從項目收入來源上劃分，PPP項目主要包括使用者付費、使用者付費與政府補貼相結合、政府付費購買服務三種方式。

相比之下，有固定現金流的“使用者付費”模式更能吸引企業。但一位東部省份的地方官員對南方周末記者說，“這類項目并不多，比較多的還是一些政府補貼的項目。”

使用者付費項目普遍集中在高速公路、供水、燃氣等領域，“這種項目就像是肉，需要政府補貼或付費的項目就像是骨頭，誰愿意把肉扔出來，肯定是先把骨頭扔出來啊。”張燎說。

從目前各地推出的一些項目來看，主要涉及交通設施、市政基礎設施、生態環境治理、城鎮生活垃圾污水處理、網管改造等領域。

目前推出的多數項目為準經營性項目和公益性項目，即政府補貼與使用者付費相結合、完全由政府補貼的方式。

但對企業來講，他們“優先選有現金流的項目，無論是百姓還是政府付費，另外還要選守信用的地方政府”。

根據目前財政部的文件，可以參與PPP項目的社會資本包括，除本級地方政府融資平臺和控股國企之外的所有企業。

當前，不管是國企、央企還是民企，都特別想參與到PPP這股大潮中。但是，“投資者因PPP項目時間太長、地方政府信用不好、融資成本高、對回報期望也高等因素，還比較謹慎。”王守清說。

一個正在負責PPP項目的地方政府官員對南方周末記者說，“我們目前還是考慮央企、國企為主。”

王守清告訴南方周末記者，“目前民營企業還有一些問題，與央企/大國企相比，一是融資能力不行，二是信用不行，第三是技術可能還不行，其中第一和第二是最重要的且相互關聯。但是不能永遠都讓它不行，要扶持它。真正讓民營企業動起來才是PPP本來的內涵，即政府（公）與民企（私）長期合作。”

張燎則擔心，“從經濟結構的調整上不會有太大的改變，無非是央企和地方國企之間利益格局重新洗牌而已。”

1990年代后，在高速公路、自來水、地鐵、新城開發、開發區建設、燃氣、路橋等多個領域，全國各主要城市都曾掀起市政公用事業市場化的高潮。 （CFP/圖）

戴著枷鎖前行

全世界做得最好的國家，PPP項目在所有公共物品提供里面只占到10％-20%。

“千萬不要把PPP模式當成地方政府解決地方債務的靈丹妙藥，不要作為地方政府推卸其提供公共產品/服務責任的借口，很多項目是不適合PPP的，而且如果PPP模式做砸了，后果比傳統模式更糟糕。全世界做得最好的國家，PPP項目在所有公共產品項目里也只占到10％-20%。”王守清說。

全國各地都在著急上項目，但真正如何運作，如何避免走過去的彎路，地方政府難說真正想清楚。

在王守清看來，當前面臨的主要問題是法制、地方政府信用、金融體系和公眾參與決策與監管（包括透明）機制等問題。2011年亞洲開發銀行對亞太地區15個國家及英國的PPP成熟度進行評估，結果顯示，雖然中國PPP操作成熟度排名首位，但法律環境和機構設置得分較低。

當前對于規范政府和社會資本雙方的權利，到底是究竟是用行政法來管還是合同法來管，目前在法律層面并無界定。

但常年在一線運作具體項目的金永祥認為，目前來看，在實踐過程中出現的問題，沒有哪個是找不到法律的。“目前的法律規章就已經足夠了，重要的是要去踐行。”

踐行過程中缺乏公開透明的機制，更缺少公眾和社會的監督。王守清說，“這次財政部的第一個示范項目——池州項目，合同、成本等什么都不公布，這樣做PPP，公眾心里踏實嗎？”

本文來自《南方周末》